1980年代初，智利针对当时现收现付的养老金制度陷入濒临破产的危机，决定进行养老保险制度改革，引入个人账户，并在全国范围内全面实施。这项养老金模式改革在国际上引起了很大反响，曾经被称为典范。特别是在世界银行的推动下，33个国家借鉴了智利的模式，引入个人养老金制度，对中国养老金制度的改革也产生了影响，因为当时中国建立这个制度的时候也借鉴了国际经验。我们当时把引入个人账户作为改革设计的一个方面，形成了社会统筹基金与个人账户统筹的模式，所以我们现在也一直关注个人账户模式改革的问题。
引入个人账户制度，早期的成效还是很显著的，特别是投资回报率一直保持比较高的水平。从1981年到2005年连续24年平均水平达到20%以上，规模也是以超过20%的速度在增长，曾经取得了一些成功的经验。但是随着整个经济形势的变化，过去高投资收益率的状况发生改变，导致后来整个基金的待遇水平持续下降。
到2016年，智利的雇员退休以后，个人养老金的90%相当于最低工资的60%多一点，其中很多人的养老金水平只有最低工资的30%—40%。2016年7月和8月分别出现一次百万群众上街游行，要求智利政府对个人账户制度实行彻底改革，废止这个制度，并要求政府提出新的改革方案。目前智利政府在制定改革方案的过程中也遇到很多问题，因为改革的难度实在太大了，至少从我过去看到的政府提出的改革方案来看，很难满足民众的需求。
中国养老金制度改革：政府和企业共同承担转制成本
中国改革开放以后，借鉴国际经验，建立了社会统筹基金与个人账户相结合的制度模式，试图把国际上的现收现付制和完全积累制两种不同的养老保障制度结合在一起，深度发挥两个制度模式的优点，避开两者的缺点。但从实际运行情况来看，可能并没有达到预期的目标，因为中国是从计划经济向市场经济转变，有特殊性。智利是从现收现付制向个人账户制转变，测算转制成本，明确历史债务，并且量化到每个人，由政府来承担。
在中国，第一，职工的规模很大；第二，当时还处于刚刚从计划经济向市场经济转变的初期，经济发展水平还很低，财政收入也很有限，很难靠这种方式来转移历史债务。我们国家在制度设计上，是采取由企业承担转制成本和政府补贴的方式来解决的。所谓由企业承担转制成本，就是说，我们现在的费率比较高，从制度建立的初期就定得比较高，单位缴费费率占职工工资的20%。到目前为止，全国大多数地方仍然保持这样一个高水平的费率，这在全世界也是比较高的。另外，中国政府一直在承担转制成本的支出，通过财政的转移支付和直接对养老保险的补贴，来确保养老金的发放。如去年，中国财政用于职工养老保险的补助达到了6511亿元，数额是非常大的。
中国的养老保险制度和很多国家不太一样，政府承担很大责任，政府财政补助已经成为中国职工养老保险基金筹资的一个法定来源。我们现在是把养老保险基金的运算和财政补助的预算结合在一起，这样来确保养老金当期整体上收支平衡。扣除财政补助后，很多地方是收不抵支的。财政补助已经成为法定来源，这是社会保险法和相关的政策规定都明确了的。这与很多国家有所不同。
换句话说，中国政府实际上也一直在承担转制成本，只不过这种方式是采取了适合中国经济发展水平和财政收入状况的一种特殊的制度安排。所以在中国，不可能说职工的养老保险完全像商业保险那样实现精算平衡。这个制度是政府建立的，包括养老金的调整，政府已经连续13年提高企业退休人员的养老金，这些政策因素都不可能像商业保险的精算平衡那样能够解决。
现在制度运行的实际过程就是现收现付
从目前的情况来看，对于中国职工的个人账户问题存在着很大的争议。政府曾经试图做实养老保险的个人账户。从2000年开始，当时国务院出了一个《关于完善社会保障体系的决定》，2001年率先从辽宁省开始做实个人账户，后来扩大到东北三省，最后扩大到全国。社会统筹基金和个人账户资金是分账管理的，这两笔资金其实放在一个基金池子里。目前征收上来的钱，很多地方还难以确保发放，还需要靠财政补助来发放。所以做实个人账户，实际上是不可行的。
我们的个人账户是积累的，事实上从一开始就演变为现收现付制，当时征缴上来的资金是放在一个资金池里的，首先是确保发放。而且在中国改革开放初期，我们是从县级和市级统筹开始做起的，即使到目前中国也只是在省级统筹，而且这种省级统筹只是低层次的省级统筹，没有实现基金的统收统支，个别地方是这样做的，绝大部分地方基金仍然是在地市一级。
事实上，我们现在制度运行的实际过程就是现收现付，而且现在已经不可能再转向完全积累制了。从智利的经验和教训来看，完全积累制有很大的风险。我个人认为，智利个人账户的养老金制度，从三支柱的养老保障体系来看，它只能算是第三支柱，不能算第一支柱，它不是公共养老金，而且它完全是由个人缴费形成的，雇主不缴费。所以，它其实是一个政府强制性个人储蓄型的养老保障。
单从这方面看，它甚至还不如新加坡，因为新加坡实行中央公积金制度，单位和个人缴费进入中央公积金。智利在运行过程中出现问题，反映了政府责任的缺失。第一支柱本来应该由政府建立一个公共养老金制度，但是政府没有承担这种责任，完全把责任推向个人，这种制度其实就是自我积累、自我保障的一种保障模式。实践证明，这种模式不符合养老保险的基本原则。
养老保险作为一项社会保险，强调社会互济性，特别是作为一项国家制度，政府应当承担责任。从治理模式来看，中国不宜实行个人账户和大账户制度，从智利的经验来看是行不通的。中国下一步如何进行改革？目前作为中国职工的养老保险制度事实上已经是现收现付制度了，而且从国际经验来看，中国也只能采取这样一种方式来运行。因为中国的人口老龄化将会非常迅速，老龄化的速度会超过很多发达国家。现收现付制有一个前提，它要实现代际的自然转接。这方面比较困难。现在制度抚养比的状况在恶化，在职职工和退休人员的抚养比到2016年已经演变到2.73个在职人员供养1个退休人员。当中国进入人口老龄化高峰的时候，也就是到本世纪中叶的时候，可能是不到1.5个在职人员供养1个退休人员。所以，这种现收现付也存在很大的风险。
需要进一步明确各利益相关方的责任
中国职工养老保险制度的资金不完全来源于单位和职工缴费，也来源于财政补助。所以，中国未来化解这种风险主要是通过进一步明确政府的责任，包括财政补助的责任，包括划拨国有资本充实养老保险基金，包括中国已经建立的作为国家战略储备基金的全国社会保障基金，来为职工养老保险制度的可持续发展奠定基础。
中国养老金制度的改革方向应该是很明确的。要延续目前实际上的现收现付制，没有必要继续做实个人账户。作为一项养老保险制度，应该明确个人责任，个人要对第一公共支柱的养老保险承担缴费的责任和义务。我不赞成把第一支柱——职工基本养老保险的个人账户剥离出来，划到第二支柱、第三支柱。因为其方向是不对的，等于说个人对于公共养老金，对于第一支柱毫无责任。个人账户无法做实，意味着我们不能把个人账户的部分划到第二、三支柱，因为第一支柱个人账户完全被透支使用了都还不够，这时候怎么再划出去一部分。
从国际经验来看，养老保险强调的是雇主和雇员共同承担责任。在很多国家，雇主和雇员的缴费比例基本上是相当的。在中国，单位的缴费率平均水平在18%—20%，个人占8%，单位的费率是个人的2倍左右，是比较高的。在这种情况下，现在很多企业感到人工成本比较高，要求降低费率，如果我们这个时候把个人的缴费费率降下来，就意味着单位的负担会更重。所以也不可行。
中国的个人账户，可以借鉴瑞典模式，个人账户可以是名义账户，作为计发个人养老金的依据。要尽量保证这种统账结合的制度，使支柱具有稳定性和长期性。《社会保险法》明确了职工保险的个人账户具有个人属性。将来这一点是可以探讨的。借鉴瑞典的名义账户，个人账户不应该具有继承性。它是个人缴费记录的体现，只是计发养老金的依据，不能说它是私有财产，因为它不符合社会互济性养老保险的基本属性和原则。
现在这种做法对于个人账户来说有点慷慨。一方面，明确个人账户具有私有属性，个人去世以后余额可以由法定继承人来继承；另一方面，个人的长寿风险又完全由统筹基金来承担。个人账户余额被领完之后，继续由统筹基金按照过去个人账户养老金的标准来支付个人养老金。换句话说，个人长寿的风险完全由统筹基金来承担，而个人账户的收益又完全作为私有财产由个人和家庭来继承。这意味着收益和风险是不对称的。将来应该取消个人账户的私有属性，把它作为公共的养老保险基金，体现个人缴费的责任和义务。
养老金是国家的保障而不是地方性的保障
关于全国统筹的问题，每个国家有不同的情况和特点。就中国来说，如果不搞全国统筹，现在很多地方的养老保险就已经很难持续了。像东北三省，特别是黑龙江省，它的养老保险基金的历年累计结余已经全部消耗完了，辽宁省也消耗得差不多了。像这种区域性的问题，很难靠区域性的经济发展和政府的财力来解决，包括中央财政转移支付也解决不了这些问题。中国由于各个地方经济发展极度不平衡，目前多数地方当期资金的收缴资不抵支。在这种情况下，中国不可能延续以区域性统筹为主的统筹模式，必须走全国统筹的发展方向。而且中国政府已经基本上做出了决策，要实行职工基础养老金的全国统筹。因为中国确实存在着地区的利益，一步到位实行全国养老保险基金的统收统支，会遇到很大的社会阻力，特别是东部沿海地区积累的资金比较多，存在一些既得利益，还有很多政策性因素，比较复杂。
有一点是非常明确的：中国作为一个人口大国，作为一个人口老龄化非常快、区域发展不平衡的国家，有些责任不可能转到地方政府去承担。中国未来的发展方向，必然是朝着全国统筹的方向发展。现在暂时是实行全国调剂金的方式，未来的发展方向应该是统收统支。我们确实需要提高统筹层次来确保养老金的发放，否则不光影响到我们基金的长期收支平衡，对于各地区的经济发展也会有影响。
广东很多地方的养老保险费率很低，平均是15%，曾经有些地方只有11%或12%，导致大量资本都流向了广东。东北地方上由于基金收不抵支，导致高费率，很多企业不愿意到东北投资，这样就出现了东北地区经济相对欠发达的恶性循环。这就需要统一政策，实现基金在未来统收统支，统一解决这方面的矛盾。养老金从严格意义来讲，是国家的保障制度，而不是地方性的保障制度，应该由国家统一建立统筹管理资金的制度，这才有利于地区统筹和公平发展。
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